domingo, 3 de enero de 2016

Año 2009: Herramientas de Gestión en el ámbito municipal: cómo potenciamos el desarrollo local



X Seminario de RedMuni:

“Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los Municipios”

13 y 14 de agosto de 2009. Universidad Nacional de la Matanza

“Herramientas de Gestión en el ámbito municipal: cómo potenciamos el desarrollo local”

Autora: SUSANA COHEN ARAZI

Pertenencia institucional:
MUNICIPALIDAD DE ALMIRANTE BROWN – Provincia de Buenos Aires

Correo electrónico: susanacohenarazi@gmail.com


                                               “Somos realistas para el diagnóstico, pero idealistas para el futuro”
                                                                                                                                                Arturo Jauretche
Introducción           
Esta ponencia expone la experiencia de dinámicas intra e interinstitucionales en el ámbito municipal, sistematizando prácticas que permiten conceptuar procesos de gestión.
Si bien la autoría es individual, la misma se encuentra escrita en plural, expresando con ello el carácter relacional insoslayable que nos habita: no somos sin el otro. De alguna manera, las experiencias y conceptos son el resultado de infinitas interacciones por diversos ámbitos locales, donde la experiencia colectiva permitió desarrollar proyectos, tareas, procesos, auditorías, diagnósticos, crear matrices de monitoreo de acciones interinstitucionales entre la comunidad y áreas de efectores socio sanitarios, con el sector educativo; en definitiva, materializar en acciones las decisiones que el nivel político municipal apoyó al articular con el nivel técnico y operativo.  En ello van implícitas las interacciones con otros gobiernos locales, el estado provincial y nacional respectivamente.
Creo firmemente que son tiempos de cambios, y la propuesta de esta ponencia es tener una mirada holística desde lo conceptual. Pararnos por un instante como espectadores críticos de nuestra forma de gestionar, y aprender de nuestras experiencias.  “Las teorías no tienen que ser ‘exactas’ para ser enormemente útiles. Incluso el error tiene su utilidad”.[1] El cambio tiene que ver con la vida, con lo actitudinal en los grupos, y siempre tengo muy presente una frase del epistemólogo Gaston Bachelard, en su libro “La Formación del Espíritu Científico”: el hombre es un ser de necesidades. Si no cambia, sufre.
Dos cuestiones indispensables que tienen que ver con lo ideológico, en tanto ideas, normas y valores que guían nuestras acciones: la primera es el principio de reciprocidad e interdependencia existente al interior de los vínculos humanos, y que nos rige como especie desde todos los tiempos. Ésta se debe dar entre el vecino y su estado local. La interacción vincular entre comunidad y municipio es garante de transparencia en el uso de lo público, es creadora de confianza. Por ello, Desarrollo local equivale a comunidad organizada con mejor calidad de vida. Para el vecino, la comunidad local es dimensionable a escala humana, comprensible, abarcable. Esa potencia es la que debemos aprovechar, a la hora de examinar nuestras acciones dirigidas a nuestro habitante, usuario de servicios, contribuyente, vecino. Esa reciprocidad también debe incentivarse en las dinámicas intra institucionales, para lograr mayor compromiso de los agentes municipales con su tarea.
La segunda cuestión, que intentaremos desarrollar a lo largo de esta exposición, se refiere a desplegar y ordenar los instrumentos para cumplir con los objetivos. No podemos tener más objetivos que instrumentos y herramientas.  Asimismo, el orden crea libertad: para elegir entre diversas opciones y formas de gestionar. Partimos del concepto de “Libertad participativa”, es decir, una libertad para actuar, crear, vivir. Demasiados años hemos estado viviendo desde una “Libertad de” los individuos, concepto defensivo originado en el avasallamiento que tuvo la sociedad civil cuando las instituciones democráticas no funcionaban. Es tiempo de participar, actuar, tener iniciativas.
El conocimiento es para compartir, no para atesorarlo. En ello va también nuestra formación académica, y la importancia de la articulación de saberes universitarios con el desarrollo local. “En los procesos de Desarrollo Local, ¿la Universidad debe mantener un rol netamente “teorizador” en el sentido de construcción de conocimientos, o debe aplicarse a la gestión, como cualquier otro actor?[2] Si nuestras reflexiones contribuyen aportando herramientas para gestionar de un modo más eficaz, efectivo y eficiente que sean de aplicación sencilla, y den cuenta de una realidad que nos atraviesa a todos los estados locales, nos daremos por satisfechos con la tarea.
Por último, el objetivo de nuestra labor como actores y agentes del estado local es promover fuertemente la inclusión social: que nadie quede afuera, significará que “todos estamos adentro”,  y que todos son importantes a la hora de sumar en la construcción, no como un actor formal, sino como integrantes de una comunidad, comprometidos con el deseo de vivir  mejor, y tener proyectos vitales que sostengan y brinden sentido a la vida. Dentro de este amplio contexto, evaluar cómo mejoramos desde lo actitudinal y aptitudinal, en tanto implica desarrollar espíritu crítico sobre nuestra labor cotidiana, sobre nuestra observación de la realidad.
En el marco de la innovación tecnológica tan acelerada, que atraviesa a lo público estatal y no estatal,  lo privado, es indispensable examinar la perspectiva desde donde se realiza la gestión en el ámbito municipal. Para ello,  comenzaremos nuestro recorrido – que, por las limitaciones de extensión impuestas en esta presentación será lo más sintético posible -, desarrollando  instrumentos que entendemos como indispensables para cumplir con los objetivos vinculados a la planificación estratégica que el Municipio diseña, y que se proponen modernizar la gestión,  en el contexto actual.
  1. Algunos Conceptos que dan encuadre a la Planificación Estratégica
La diversidad de lo local impide uniformidad de enfoques y procedimientos, pero sí podemos propender al uso y creación de instrumentos, herramientas que faciliten el cumplimiento de objetivos. Para ello, es necesario partir de ubicar algunos conceptos previos que favorecen un punto de partida para nuestro análisis, más claro.
Lo primero es pensar la gestión como proyecto y cultura de la evaluación. Nuestro territorio local es el espacio de la acción. Nuestro quehacer no es sólo desarrollar una gestión participativa en todos los niveles, con el fin de cumplir los objetivos que nos hemos fijado, nuestro plan estratégico: también se trata de integrar procesos, lugares, personas. Para ello, la primera tarea es realizar un diagnóstico local que identifique la necesidad de las personas del territorio. La planificación estratégica a largo plazo deviene como resultado de ese diagnóstico.
En este trabajo definimos estrategia como patrón de una serie de acciones que ocurren en el tiempo.[3]
Estamos mejor preparados para atender la emergencia, la contingencia, si pensamos estratégicamente y nuestras acciones están dirigidas hacia el mediano y largo plazo.
Para ello, decisión, conducción, ejecución y evaluación, son etapas y procesos insoslayables que cada área del estado municipal debe transitar inexorablemente. Atender en forma creativa a lo contingente, dentro del amplio contexto local, y no en forma reactiva, es deseable, ya que potencia el accionar de los agentes locales, generando confianza y capacidad de resolución del conflicto,  brindando herramientas para construir en la adversidad.
Cabe aquí establecer una diferenciación operativa: las contradicciones son visiones diferentes frente a múltiples cuestiones... y los conflictos son las formas materiales en que se expresan las contradicciones.[4]  Podemos agregar que en el conflicto, siempre se está obligado a perder algo para ganar algo. Sólo existe como el resultado de fuerzas opuestas que paralizan, donde lo que hay es una decisión de pérdida y de ganancia.
En un problema, no existe la categoría de pérdida, se resuelve o no se resuelve. A menudo, en la organización local, los problemas se transforman en conflictos como forma de no abordarlos y resolverlos. Ello guarda relación con una resistencia al cambio, con liderazgos negativos que se resisten a un abordaje resolutivo del problema, realizar la tarea. 
Una organización municipal efectiva tiene capacidad para cambiar con regularidad y para ser particularmente sensible a las nuevas situaciones y tendencias del medio. Para ello, también necesita liberarse de ideologías estancadas, y de estructuras rígidas. Tiene que aprovechar la paradoja de tener, por su naturaleza, capacidad potencial para el cambio. Tiene metas múltiples y en conflicto, opera conforme a tecnologías indeterminadas, y acopla con holgura sus estructuras internas. Las diversas áreas municipales se mueven en esa tensión interior, que las inclina, en esa búsqueda de homeostasis, a la certeza y el control, utilizando tecnologías obsoletas y burocráticas, que terminan menguando su capacidad para innovar y cambiar.
a.1  Panorama dinámico de la organización institucional
La primera cuestión es recordar que toda institución se organiza básicamente sobre tres distribuciones:
ü      espacio
ü      tiempo
ü      responsabilidad (Roles y funciones)
Estas tres distribuciones articuladas entre sí dan como resultado un cuerpo orgánico que representa, en nuestro caso, el Municipio, y cada área del mismo en forma interrelacionada.  Cabe señalar que cada una de estas categorías, analizada críticamente, permite generar formas modernas de distribuir el espacio y el tiempo en función de las necesidades y objetivos que tenga cada sector. En cuanto a los roles y funciones, éstos merecen un análisis más pormenorizado. Justamente en ellos se observan los niveles de responsabilidad para asumir la tarea, tomar las decisiones adecuadas para el cumplimiento de los objetivos estratégicos. Por lo menos, es aconsejable que los agentes municipales, en cada nivel de responsabilidad y  función que ejerzan, transiten por incorporar en el proceso los siguientes pasos:
1)     Tener (adquirir) conocimientos, un mínimo marco teórico, normativo, ético.
2)     Tener (adquirir) método, capacidades y habilidades para resolver problemas en forma autónoma y, a la vez, en interacción con un equipo.
3)     Aplicación de las capacidades y habilidades desarrolladas, es decir, pasar a la acción, a la implementación de los objetivos.
De esta manera, es posible que un modelo de gestión articule procesos que cumplan tanto con la contingencia como con los planes a mediano y largo plazo.         
b. Comunicación interna y externa.
Circulación de información con la utilización de herramientas tecnológicas. Códigos comunicacionales comunes. Comunicación ínter subjetiva y mediática:
La primera cuestión es analizar cómo afecta al conjunto de la organización el desarrollo o la falta de un adecuado circuito de comunicación interna.
La segunda cuestión está relacionada con los procesos interactivos que, vinculados a la comunicación interna, favorecen los procesos de cambio y por ende, de crecimiento organizacional.
La tercera cuestión relacionada a los dos primeros asuntos, guarda relación con el aspecto de la cultura organizacional, y cómo ésta suele definir en buena medida que ciertos procesos de cambio se produzcan.
Para ello, se promueve que todos los agentes municipales tengan conocimiento de la existencia del otro, visibilidad pública, un organigrama desplegado como herramienta de trabajo, una hoja de ruta de cada área, donde conste nombre y apellido, interno telefónico, rol que desempeña, localización específica.  Aún el organigrama con espacios en blanco donde no existe el cargo asignado, pero sí la función, facilita la visión de lo que falta.
Es indispensable saber quiénes somos, cuántos somos, qué hacemos, dónde estamos, y que todos conozcan la existencia de la ordenanza que realiza las tareas de distribución de documentación, el personal de maestranza que efectúa la limpieza de su área.  Cambia el vínculo de los agentes cuando salen del anonimato, cuando son “nombrados” y “tenidos en cuenta” dentro de cada estructura del ámbito estatal local. 
Con respecto a la comunicación externa, es indispensable a fin de potenciar el desarrollo local, favorecer la utilización de los programas, la  información emergente de los mismos, y aquella que proviene de los públicos externos, a partir de la reformulación del conjunto de los archivos existentes en el sistema computarizado de la organización.
No se trata sólo de homogeneizar la información que circula dentro de las diversas áreas municipales con la que se difunde hacia el exterior; también el municipio presta un gran servicio a sus ciudadanos – sistema educativo, sanitario,  social, institucional, cultural – cuando colabora con su capacidad operativa en el relevamiento de información y diseño de bases de datos que sean operativas para los mismos. En ello se da, además de retroalimentación entre comunidad y estado municipal, una interacción eficaz que es esencial para el impulso de redes sociales, socio-sanitarias, educativas, deportivas, etc.
Si nuestra población objetivo, beneficiaria de proyectos, propuestas y programas está en la escuela, necesitamos desarrollar una base de datos eficaz para determinar dónde, cómo y a cuántos beneficiarios vamos a llegar con nuestra propuesta.  Este es un servicio que debe formar parte de las metas sencillas y esenciales que favorecen la realización de objetivos con eficacia, efectividad y eficiencia. Lo mismo ocurre en el diseño de redes socio-sanitarias.
Herramientas de informática, Internet, medios de comunicación digitales, escritos, son medios. La comunicación entre personas, ese intercambio ínter subjetivo que enriquece no puede ser reemplazado por medios digitales. Todo instrumento es eso: una herramienta para colaborar con una mejor comunicación y llegada de la información al vecino. La dimensión humana del contacto cara a cara con el vecino fortalece los vínculos, humaniza las relaciones, involucra el lenguaje gestual, un aspecto que manifiesta intencionalidades, emociones, que no suelen visualizarse en un correo electrónico con tanta claridad.
La comunicación mediatizada por una computadora puede – y efectivamente lo logra – mejorar, acelerar el tiempo de comunicación de la información. El abuso de la herramienta reemplazando el espacio privilegiado de intercambio de subjetividades entre comunidad y agentes locales, suele traer conflicto, pues es insuficiente como herramienta para resolver la naturaleza contradictoria que nos habita.  Toda la gama de matices comunicacionales se manifiesta en ese espacio donde está el encuentro de la mirada, la escucha atenta, el cuerpo que expresa emociones. Es decisivo el manejo del conocimiento subjetivo, tanto como la realidad objetiva. Ambos se integran para un abordaje holístico y sistémico de las problemáticas que nos interesan.
b.1  Circuitos de organización, delegación, transmisión de la información para el cumplimiento de objetivos.
Mejorar el modelo de gestión del área técnico-administrativa, favoreciendo la articulación de las diversas áreas de la organización municipal, a partir de promover la circulación de la información y la realización de las tareas, según procedimientos de derivación adecuados que faciliten la comunicación interna es una de las tareas emprendidas por la gestión actual.

b.2  Ejes Estratégicos de la Comunicación Interna

Como guías estratégicas para la acción, la Comunicación interna se centra en cuatro líneas nodales:
1.      Potenciar la Comunicación Interna, facilitando un flujo de información a todos los niveles que posibilite la difusión de un Plan y sirva para canalizar las opiniones de todos.
2.      Fomentar la participación de todo el personal tanto en la selección de unos objetivos de mejora que respondan a necesidades concretas, como en la posterior puesta en marcha de las acciones derivadas de estos objetivos.
3.      Promover un proceso de aprendizaje y desarrollo organizativos que facilite la mejora de las actividades desarrolladas en el trabajo diario y la satisfacción laboral de los que las realizan.
4.      Incrementar la eficacia de cada sector y con ella la del conjunto de la organización municipal.
Estos ejes estratégicos se concretan en un grupo de objetivos específicos, de los que a su vez tienen que derivar una serie de acciones a realizar en un plazo de tiempo marcado. Ellos se pueden sintetizar como sigue:
·        Poner en marcha un programa de comunicación interna que garantice la información, tanto a escala transversal como ascendente y descendente en aquellas áreas donde no exista.
·        Conseguir la participación del mayor número de personas posible en la elaboración de un sistema de Planificación y Mejora en los Servicios, construido sobre la base de las propuestas y necesidades que desde ellos se expresen y que deben concretarse en acciones a corto plazo para ser trabajadas en equipo.
·        La puesta al día del personal municipal en todos los niveles, con respecto a procedimientos y técnicas de gestión de calidad que se aplicarán en función de establecer circuitos normatizados de recolección, procesamiento y derivación de la información, de modo tal que la comunicación interna sirva para el entramado de una red interactiva informativa.
·        Identificar los Procesos Clave de los Servicios y Unidades y su articulación entre sí, analizando las posibles deficiencias, duplicidades y todas aquellas actuaciones que resulten inoperativas o disfuncionales a los fines perseguidos, adoptando prioritariamente como referente la satisfacción del usuario interno, fundamentalmente en esta etapa, y a posteriori se trabajará sobre el usuario externo.
c.  Intervención para desarrollar los equipos en cada sector municipal
Es fundamental promover la constitución de equipos permanentes, no coyunturales, siendo la intervención centrada en dos aspectos que, bien trabajados, son complementarios: las relaciones al interior del equipo y la capacidad del mismo para establecer objetivos y una planificación. Esto debe ser un eje permanente de trabajo, al brindar a los equipos formación en planificación estratégica.
En cuanto a la competencia que se suele establecer de carácter negativo –“ganador-perdedor”, buscando desarrollar una lógica de “ganador-ganador”, es decisivo lograr en los grupos el pasaje de la competencia a la cooperación, a partir de generar la confianza en los vínculos intra sectoriales e intersectoriales. Al respecto, y desde la comunicación, Elías y Mascaray(5) proponen sustituir el concepto de resistencia por otro más útil: la cooperación, siendo estas conductas producto de la situación interaccional y no como una propiedad del sistema. Asimismo, estos autores refieren cómo el proceso de cambio se inicia con una idea o noticia de una diferencia que es el resultado de reencuadrar los significados contextuales de un conjunto de hechos concretos que modifica la percepción que se tiene de la propia situación y da lugar a nuevos comportamientos (lo que prueba que han cambiado las percepciones) que, a su vez, crean nuevas experiencias subjetivas.[5]
Dichos autores incorporan un nuevo concepto, al que denominan Intracomunicación, que va más allá de convencer a nadie de nada, sino más bien facilitar que afloren diversos enfoques o puntos de vista de una misma realidad, como proceso estratégico de gestión para conseguir que la comunicación interna sea más efectiva para todos los elementos involucrados en ella. Ésta promueve un proceso continuo de comunicación transversal para la creación de valor en la cultura organizativa, siendo considerada más una filosofía, una actitud ante la gestión compartida y responsable de la organización, antes que un instrumento o una técnica. A la vez, este concepto parte de la base de que todo lo posible viene de las personas.
Por ello, en la organización municipal, la adhesión a esta visión para desarrollar las tareas pone un fuerte acento en la interacción de las personas y los equipos, basándose en programas y áreas definidas, pero que realizan una planificación participativa de las acciones comunicacionales.
El cambio de actitudes y comportamientos a escala personal debe apoyarse en la identificación y modificación de los modelos mentales. Elías y Mascaray (5) sostienen que es homologable el concepto de personalidad del individuo con el de cultura organizacional. Ello requiere que para el desarrollo local, se disponga de una cultura flexible e innovadora, orientándola en un determinado sentido e imprimiéndole el ritmo y la velocidad adecuados.
Es necesario hoy, frente a realidades locales tan complejas, con mayores responsabilidades frente a los vecinos, que los niveles decisores habiliten espacios de reflexión donde detenerse, “bajarse de la acción” por un instante, mirarse para adentro, y comenzar a reflexionar acerca de la necesidad de funcionar en forma de equipo interdisciplinario con el fin de generar un cambio en la cultura organizacional a través de la comunicación interna.

c.1 Liderazgo
La capacidad para ver y analizar las experiencias desde diferentes perspectivas es lo que enriquece y amplía las habilidades de un líder. Esto dirían Bolman y Deal. (12) Gerenciar los grupos, capacitarlos brindándoles herramientas a través de labor de consultoría, y promoviendo la intervención para la implantación de una red intracomunicacional a partir del diseño de nuevas políticas y otro tipo de regulaciones.
Otro aspecto a considerar es la complejidad de las organizaciones. En  el caso que nos ocupa, hay niveles de entrecruzamiento intra e intersectorial, produciendo un gran nivel de complejidad a partir de las interacciones entre individuos, grupos y sectores. El Municipio recibe, por la diversidad de áreas y programas existentes, todo tipo de demandas, ya sea desde el ámbito público estatal, como público no estatal, y privado.
El manejo de la ambigüedad y la complejidad supone trabajar, al interior de los grupos, con los aspectos subjetivos. Como casi siempre un hecho es una interpretación social basada en gran medida en lo que la gente quiere o espera del mundo que la rodea, y la construcción del conocimiento se da en una relación, se debe trabajar intensamente en la subjetividad de las personas, como parte insoslayable del proceso de conocimiento. Y en este punto, también los sujetos y los grupos construyen su esquema conceptual, referencial y operativo, desde el cual operar sobre la realidad. Para ello, también hace falta el liderazgo.
En este manejo de la ambigüedad y la incertidumbre, es interesante la reflexión que realizan Bolman y Deal (12), al mostrar como función de las teorías la capacidad para protegernos de la confusión y la ansiedad. Sirven para no perder la perspectiva, la oportunidad, el balance y el control de sí mismos y de sus circunstancias. Algo que propone la Psicología cognoscitiva, y que se debe  potenciar con los integrantes de las diversas áreas, en forma personalizada, es mostrarles que saben más de lo que creen saber. Por ello, se los conecta con sus potencialidades, y sus conocimientos “ignorados” por ellos mismos.
Un aspecto que menciona Y. Hasenfeld (7) es que la autonomía de una organización descansa en su aptitud para adoptar una posición activa en la formulación de sus criterios de evaluación.
Con respecto al uso de métodos de control y evaluación, coincidimos con Petit (13), al plantear que los controles son medidas temporales, y no la base de una estrategia de dirección. Tienen que servir para evaluar la marcha del proceso en tiempo y espacio, y el cumplimiento de los objetivos. Una auditoría es eficaz porque brinda una imagen “congelada” de una situación, donde se evalúan los desempeños personales, los puntos de fractura institucionales, la producción documental, etc. Permite diagnosticar, evaluar y, a partir de ello, corregir rumbos.
Es importante señalar en este punto, que las auditorías deben ser útiles en la promoción de dejar capacidad instalada que pueda llevar adelante su planificación estratégica, a partir del cumplimiento de sus objetivos parciales.
d. Procesos de cambio. Cómo construir en adversidad, dominio de la realidad y contexto. Desarrollar redes
Un cambio organizacional puede ser el ascenso al poder de grupos que hasta ese momento no tenían influencia, o mejor aún, el ejercicio democrático dentro de la organización municipal, que supone una planificación estratégica participativa ligada a la problemática de la comunicación y la información.
El cambio supone un cambio actitudinal y cultural, de actitud pasiva a una adaptación activa a la realidad organizacional por parte de los integrantes,  quienes ejercen la reflexión crítica para pasar a una acción transformadora.
Si bien las organizaciones al servicio del hombre no se prestan habitualmente al cambio, Hasenfeld(7) señala que no siempre se pueden aislar de las fuerzas y condiciones que minan su estabilidad y que las inducen a alterar programas y servicios. Es esta coyuntura particular la que debiera ser retrabajada con el nivel de conducción ejecutiva, para modernizar a las organizaciones municipales, promoviendo cambios que la beneficiarían tanto en lo interno como en los servicios que brinda a la comunidad.
Estrategia posible para materializar ciertos cambios:
1.       Una búsqueda amplia y técnicamente bien fundada de datos sobre posibles soluciones y sobre su efectividad relativa, trabajando en forma interactiva todos los referentes de cada área de la organización municipal.
2.       Desarrollo de una propuesta que pueda movilizar el apoyo de una coalición fuerte en el seno de la organización local.
Cuando se dan las condiciones para la implantación del cambio, resolver estos problemas de diseño de un sistema de comunicación e información, a la vez que la creación de circuitos de derivación, y normatización de los procesos, es una tarea insoslayable en el contexto actual, donde hay crisis tanto en lo nacional como en lo internacional. Para los municipios supone mayores demandas por parte de la comunidad. La forma de satisfacerlas, es crear los dispositivos y herramientas capaces de hacer frente a la adversidad con creatividad, eficiencia, eficacia y efectividad.
Es necesario, frente a procesos críticos de crecimiento y demandas crecientes del contexto, realizar su propia renovación, instaurando procesos internos de control con regulación de las operaciones del sistema, donde delimitar fronteras organizativas. Evitar el desborde, aún desde los sistemas informáticos, de la capacidad instalada, donde se trabaje sistemáticamente en encontrar fugas de información y captación de recursos humanos diversos.
Etkin y Shvarstein (6) sostienen que el control en el sistema interno opera como sistema interno protectivo frente a las perturbaciones, tanto del ambiente externo como interno. Es el observador quien califica a estas perturbaciones como errores, desvíos, o metas incumplidas. Por ello, es imprescindible normatizar las tareas, los modos en que se articulan los circuitos entre sí, particularmente aquellos que comparten información y demandan en forma interactiva estar permanentemente comunicados y actualizados en las bases de datos.
No podemos ni debemos olvidar que la organización es una estructura de significados y sus estados internos no son dependientes de la presión de factores impersonales que la modelen. Son los participantes quienes atribuyen sentido a las presiones de otros miembros y del contexto. El concepto de fuerzas impulsoras y restrictivas se reinterpreta utilizando los conceptos de debilidades y capacidades de la organización.[6]
d.1  Desarrollo de las organizaciones en el ámbito municipal. Cambio planificado
Y. Hasenfeld (7), con un enfoque puesto en los procesos de cambio en las organizaciones al servicio del hombre, establece una diferenciación entre cambio e innovación. Entiende por cambio organizacional la alteración en la ubicación de recursos, en la distribución del poder y en la estructura interna de una organización. Mientras, en la innovación, lo que observa es que ésta se define como “cualquier idea, práctica o artefacto material que es visto como nuevo por la unidad apropiada de adopción”[7]. Es decir, como novedad vista por la organización.
d.2 Trabajo sobre las necesidades como parte del proceso organizacional
Petit(13), continúa citando a Beckard, al mencionar un inventario de diez  necesidades, de las cuales se mencionarán las más pertinentes con el ámbito municipal:
1.      La necesidad de instaurar un clima que permita realizar cierta adecuación entre las expectativas de los miembros de la organización local y las expectativas del entorno.
2.      La necesidad de cambiar ciertas normas culturales de la organización municipal que se han vuelto inadecuadas. En esta dirección, la creación de equipos intersectoriales exige el trabajo sobre la cultura de cada grupo, de los miembros entre sí y con respecto a los otros, planteando un profundo trabajo sobre los ejes existenciales y axiológicos de las personas, en donde pasar de un modelo asistencialista a uno promotor de salud y preventivo (en todas las áreas donde se trabaja con población en situación crítica, NBI, con problemas múltiples de tipo social) supone que ellos también se sitúen frente a la pobreza desde otro lugar: ver sus potencialidades, no su incapacidad, como si la pobreza fuera fruto de ser inhábiles, cuando en realidad se trata de una situación de infortunio, de adversidad. La cultura organizacional extrae parte importante de sus premisas de la sociedad en que la organización municipal se encuentra inserta. Es por ello que en el proceso histórico particular del devenir de cada organización, surgen premisas de decisión que conforman la cultura, el modo de ser de esas organizaciones. Y los procesos sociales, las migraciones internas y externas son importantes.
3.      La necesidad de evaluar el posible cambio de la estructura y los roles, modificando las responsabilidades y atribuciones de integrantes o servicios de áreas municipales a fin de adecuarlas a las necesidades actuales.
4.      Es interesante evaluar el cuadro de necesidades propuesto por Maslow, citado por Rodríguez M.(14), a la luz de incorporar estos conceptos para mejorar la calidad en la prestación, teniendo en cuenta que éstas se focalizan en las personas que trabajan en la estructura local:
Ø      Necesidad de autorrealización, se corresponde con el nivel de participación resolutiva, donde se impulse a los equipos a pensar, y formular documentos que materialicen todo el bagaje de conocimientos de que disponen
Ø      Necesidad de estima y autoestima, se corresponde con el nivel de participación consultiva, siendo determinante la integración de sus capacidades y potencialidades, compartiendo con sus pares y otros grupos, donde el otro es un espejo donde pueden verse reflejados, y además recibir un encuadre fijo y estable, que les permita contactarse consigo mismos. La integración de sentimiento, pensamiento y acción es decisiva para el logro de personas que eleven su autoestima.
Ø      Necesidad de pertenencia, se corresponde con el nivel de participación informativa, posibilitando que todos accedan al conocimiento en igualdad de oportunidades, dentro del marco de sus respectivas localizaciones laborales. Ello hace que se logre la homogeneidad en la tarea dentro del ámbito laboral.
d.3 Clima organizacional
Existen instrumentos de medición del clima organizacional que son considerados como dimensiones según Likert, citado por Rodríguez M.(14) porque son plenamente utilizables en la mejora de los procesos laborativos.
1.      Estilo de autoridad: forma en que se aplica el poder dentro de la organización.
2.      Esquemas motivacionales: métodos de motivación utilizados en la organización.
3.      Comunicaciones: formas que adopta la comunicación en la organización y estilos comunicacionales preferidos.
4.      Procesos de influencia: métodos utilizados en la organización para obtener adhesión a las metas y objetivos de la organización.
5.      Procesos de toma de decisiones: forma del proceso decisional, criterios de pertinencia de las informaciones utilizadas en él, criterios de decisión y de distribución de las tareas decisionales y de ejecución.
6.      Procesos de planificación: modos de determinación de los objetivos y de los pasos para lograrlos.
7.      Procesos de control: formas en que el control se distribuye y se realiza en la organización.
8.      Objetivos de rendimiento y perfeccionamiento: métodos utilizados para definir estos objetivos y grados de adecuación percibidos entre los objetivos así definidos y lo deseado por los miembros de la organización.
En este punto, siguiendo a Rodríguez M.(14) en la articulación que realiza entre cultura y clima organizacionales, ello sugiere analizar estas variables dentro del diagnóstico de procesos, permiten diferenciar lo propio de la organización frente a lo que no pertenece a ella, es decir, definiendo sus diferencias con respecto al entorno.
Estos ocho puntos son herramientas que el nivel de conducción puede utilizar en el nivel evaluativo, en la auditoría de sus planteles municipales, localizados en cada sector donde se identifique la necesidad de evaluar ante la existencia de dificultades, tales como la falta de resolución de tareas, niveles elevados de conflicto, quejas de la comunidad, descuido de los bienes muebles, etc.
Frente a la complejidad y la falta de evidencia en la realidad, los individuos se ven obligados a hacer juicios o interpretaciones, que se apoyan en creencias, expectativas, supuestos sobre esos aspectos en cuestión. Reiterando lo ya planteado en el punto c.1, como casi siempre un hecho es una interpretación social basada en gran medida en lo que la gente quiere o espera del mundo que la rodea, y la construcción del conocimiento se da en una relación, se debe trabajar intensamente en la subjetividad de las personas, como parte insoslayable del proceso de conocimiento. Y en este punto, también los sujetos y los grupos construyen su esquema conceptual, referencial y operativo, desde el cual operar sobre la realidad. Para ello, también hace falta el liderazgo.
d.4 Uso de aspectos positivos de la burocracia para la tarea.
La burocracia posee una lógica interna de control, de organización que, bien empleada, facilita la ubicación de la información, la documentación existente. La existencia de cierto escalonamiento en la consecución de la tarea, la confección de expedientes que poseen rutas de acceso y derivación bien definidas, son herramientas que hacen al orden y al control de documentos, situaciones, procesos, procedimientos.
Empleamos mal la burocracia cuando las formas se vuelven más importantes que los contenidos. Mientras la forma de realizar una tarea tenga por finalidad preservar al usuario, al contribuyente del municipio, nuestro trabajo está bien realizado. El problema surge cuando se realizan procedimientos innecesarios, que obstaculizan las tareas, y dificultan la relación armónica con el vecino, o la entidad no gubernamental, o la empresa privada que solicita nuestros servicios.
En esos casos, se instala una forma velada de maltrato interpersonal, que genera conflictos al interior del estado municipal. Esa clase de “cultura” organizacional obsoleta es una tarea que todavía, en algunos ámbitos, espera ser resuelta, y modernizada. Necesitamos agentes municipales comprometidos con su comunidad. En esa dirección trabajamos y fijamos nuestros objetivos. Pero somos conscientes que los cambios en la cultura son los más lentos, y requieren de identificar líderes positivos dentro del ámbito municipal, que colaboren con este cambio cultural que la realidad nos exige.
d.5 Roles complementarios y suplementarios.
Debe existir una coherencia y correspondencia entre la asignación de roles y funciones y su efectiva asunción por parte del agente municipal.
Ningún empleado reconoce a alguien que da directivas sin ser jefe. Una clara definición de roles y funciones evita conflictos por poder, y facilita la realización, en condiciones adecuadas, de la tarea.
Los roles son complementarios cuando se logra la cooperación por encima de la competencia. Si bien es un par cooperante y coexistente en todo grupo humano, con liderazgos inteligentes logramos que prevalezca la cooperación. La suplementariedad está dada por el sabotaje a la tarea porque se compite por lugares de poder, o de ser la persona “elegida” por quien ejerce la conducción de un área determinada. Así se reproducen aspectos vinculares de la estructura familiar, donde los hermanos compiten por ser el elegido del padre o la madre. Estar atentos a esta problemática nos ayudará a evitar más de un problema vincular y, sobre todo, a trabajar para afirmar que la TAREA es el hilo conductor que nos une a todos tras objetivos en común.
d.6 Monitoreo y Evaluación
La autonomía de una organización descansa en su aptitud para adoptar una posición activa en la formulación de sus criterios de evaluación. Se trata de proponer un enfoque multifacético o de valoración de sistemas que sea atractivo a los grupos de conducción política.
Cuando trabajamos en forma interactiva con organizaciones de la comunidad, o grupos de personas, las estrategias planeadas y su consecución deben enfocarse con el fin de actuar selectivamente para relacionarnos con otros (dimensión social), ante una multitud de objetos (dimensión real), en un tiempo limitado (dimensión temporal. En esas tres dimensiones desarrollamos nuestra labor, debiendo ser sistemáticamente monitoreada por los niveles de conducción, en el nivel ejecutivo y decisor, particularmente de aquellas áreas que trabajan en contextos críticos, más aún cuando se trata de situaciones donde nos involucramos con situaciones de extrema gravedad.  Ello es muy importante, dado que la organización municipal debe estar preparada para contener a sus propios agentes, brindarles protección y capacitación para que éstos puedan poner pensamiento, sentimiento y acción en sintonía con las necesidades del vecino, grupo u organización con la que deban colaborar brindando un servicio desde el municipio.
                              
e. Cómo combinar velocidad en la producción con objetivos de la planificación estratégica.  Velocidad versus eficiencia, eficacia y efectividad.
La estrategia supone una maniobra destinada a ganar libertad de acción, y el planificador es alguien que forma parte del sistema planificado, relacionado mediante determinaciones y condicionamientos. Es el agente municipal  que ocupa posiciones tanto en el proceso como en el sistema, las que junto con su historia, determinan su percepción de los problemas y soluciones, se ubique en el nivel político, en el técnico, operativo, en forma articulada o no, siempre será la decisión la que hace los recursos.
Frente a la velocidad que el avance tecnológico le imprime a la realidad, este enfoque propone que los actores locales manejen las circunstancias, y no a la inversa, es decir, emplear el futuro, hacerlo previsible como instrumento intelectual. La eficacia está dada por la capacidad que desarrollamos para prever los acontecimientos futuros.
La velocidad no tiene un valor en sí mismo. Hay una instancia previa al pasaje a la acción, a la implementación de una política que guarda relación con la reflexión crítica, con la evaluación estratégica de las posibilidades, y la posterior elección de la política a implementar.
Antes de imprimirle velocidad a nuestro accionar, es conveniente
ü      Escuchar a la gente.
ü      Evaluar la factibilidad económica de nuestro proyecto.
ü      Tomar la decisión política, posicionados como estrategas. En este punto, cabe mencionar cinco modelos desarrollados por H. Mintzberg(3), aplicables en contextos diferentes. Ello guarda relación con no tener un criterio rígido o dogmático a la hora de elegir. Seguidamente se detallan:
1)     Estratega como ACTOR RACIONAL
Modelo de COMANDANTE: análisis racional exhaustivo.
Más importancia a la formulación que a la implantación, y más análisis que acción.
Tiene información de: Fuerzas y  Debilidades Internas de la Organización.
Ambiente externo:   Macro y Micro ambiente.
Problemas:    Ambiente con cambios de mucha velocidad.
                        Motivación: Planificadores Vs. Actores de Ejecución.
                        Participantes escasos de los niveles más bajos.
(Este modelo prevalece en el ámbito municipal, generando pocos niveles de compromiso en parte del personal de menor jerarquía, porque no son, en general, tenidos en cuenta para la elaboración de una estrategia. La obediencia sin comprensión y acuerdo con la tarea no es servicio, y conlleva a realizar la misma sin involucrarse desde un ejercicio de la libertad con responsabilidad)
2) El estratega como ARQUITECTO.
Modelo de CAMBIO, se inicia en el punto final del modelo del comandante: la implantación.
Director General y arquitecto:        Diseñar estructuras.
Sistemas para garantizar la ejecución de la Estrategia
Llevar a la Organización a conseguir las metas.
Recurre a los instrumentos de la Administración y a la Ciencia Conductual:
-la estructura y el personal.
-sistema de planificación.
-sistema de información.
-planes de compensación con incentivos.
-desarrollo organizacional.
-otros.
Se involucra en el proceso de implantación.
Problemas:    Motivación e innovación.
                        Tiempo       información.
                        Pensantes Vs. Actuantes.
3) El estratega como COORDINADOR:
Es el modelo COLABORADOR. Cómo lograr que el equipo desarrolle las metas y estrategias y se comprometan con ellas.
-         Dinámica de Grupos.
-         Lluvia de ideas.
-         Extraer ideas del equipo.
Ejercicio de “Abogado del Diablo”:    Críticas a la planificación.
                                                                 Elabora plan y contraplan: síntesis.
Supera el problema de la motivación:           Consigue el compromiso.
Beneficioso en ambientes turbulentos y complejos.
4) El estratega como ENTRENADOR.
Es el modelo CULTURAL: ¿Cómo lograr que la Organización entera se comprometa con nuestras metas y estrategias:
-         Exhorta a creer en la Misión, pero en libertad para agregar detalles.
-         Trata de crear la cultura: Valores y Creencias compartidos por la Organización.
Desafío: Superar las distancias entre “pensadores” y “actores”.
Tiempo: Frutos beneficiosos.
Problemas:    Xenofobia.
Combatir las “desviaciones”: fuentes de innovación.
Homogeneidad: abandonan los diferentes, se va a otra Organización.
5) El estratega como ORQUESTADOR Y JUEZ.
Es modelo de implantación:                      modelo creciente. El Director propicia que los gerentes se desarrollen, defiendan e implanten estrategias sólidas.
Creciente:                             De la base hacia arriba.
Definir los fines y seleccionar los Proyectos sugeridos.
Ventaja de información reciente y “desde abajo”.
Implica procesos de grupos y problemas potenciales
PLANIFICADOR:     Importancia al análisis: Costo – Beneficio.
Integración de Estrategias globales para lograr la eficiencia y  el crecimiento.
ADAPTATIVO:         Poder en muchos componentes de la Organización.
Metas poco definidas.
Características reactivas: reacciona ante los problemas en vez buscar nuevas oportunidades.
                                   Decisiones desarticuladas e incrementales.
El Estratega de la T R A N S F O R M A C I Ó N:
Los Directores Generales que tienen éxito despliegan cinco capacidades:
1)     Visión: Estado deseado de las cosas.
2)     Comunicación y Alineación: expresar su visión. Conseguir apoyo.
3)     Persistencia, constancia y enfoque: conservar el rumbo, crear ambientes explotables, encauzar energías y capacidad para producir resultados deseados.
4)     Delegación de facultades: espacios de creación.
5)     Aprendizaje de la Organización: maneras para que la organización supervise su propia actuación, relaciones, resultados y objetivos, crea y usa información para revisar acciones pasadas y futuras.
Respuestas a las condiciones nuevas.
Transformador: líder con capacidad para crear cambios progresivos. Cualidades relacionadas con lo estratégico.
ü      Establecer los indicadores necesarios para gestionar un proyecto.
ü      Armonizar las herramientas que nos brinda la información con nuestras bases de datos, y confrontar éstas con la realidad de lo que acontece en terreno. Es decir, utilizar un enfoque más “científico” para integrar herramientas, desarrollando nuestra inteligencia en la utilización.
Un poeta mexicano nos recuerda “el lento crecimiento de los seres”, y nos damos cuenta que la criatura humana tarda muchos años en desprenderse de los padres, por lo menos, en condiciones óptimas de protección: hasta la mayoría de edad. No funcionamos como los animales, y los embarazos siguen durando nueve meses.
Por ello, cuando los actores locales dentro del ámbito estatal aplican la coherencia, analizan la factibilidad y viabilidad de las acciones, ligados a la dimensión socio – política, construyen esperanza, trabajan para la equidad. Gastón Bachelard, epistemólogo, planteaba que no se trata de practicar teorías en la realidad,  sólo la realidad autoriza la validez de una teoría, sólo desde la práctica podemos elaborar el concepto. 
Cabe señalar que el enfoque estratégico reconoce historicidad, complejidad, fragmentación, incertidumbre y conflicto como características inherentes al proceso social. En una intervención planificada, como la que realiza un municipio, el enfoque estratégico y el enfoque normativo – entendiendo por normativo “lo que debe ser” – son complementarios y deben ser utilizados siempre que las circunstancias así lo aconsejen, de manera que se refuercen sinérgicamente.
Cambiar el modelo de gestión y de atención no implica inversión de recursos económicos, sino la puesta en marcha de dispositivos que orientan las acciones bajo otros ejes, respaldando la participación plena de la ciudadanía en el diseño de sus políticas.
Reflexiones finales
El eje de esta ponencia se asienta en marcar que, como seres relacionales, todos nuestros esfuerzos se orientan hacia la preservación y profundización del trabajo sobre dinámicas grupales, el desarrollo de tramas vinculares que sean la red en la que estemos todos, construyendo ciudadanía, hacia adentro en la gestión municipal; hacia afuera en nuestras interacciones con la comunidad local. El vehículo de lo vincular transita por dos ejes decisivos: la comunicación y el aprendizaje.  Sin ellos, nada positivo se puede construir.
En la articulación está siempre presente el intercambio de conocimientos, destrezas que facilitan también la revalorización de los vínculos intergeneracionales e interinstitucionales.  Fundamentamos nuestra exposición recordando la importancia de esos cuatro momentos que hacen a una ética discursiva: el diálogo como proceso de transformación, a partir de la fundamentación, la crítica, el intercambio y la conciliación.
La globalización y la reforma del estado que produjo la descentralización hace ya más de quince años, transformaron la realidad del municipio como actor estatal local, generándole nuevas responsabilidades, sin haber descentralizado los recursos necesarios para hacer frente a las mismas.  Ello produjo cambios en la relación del Estado local con la sociedad; cambios en las políticas públicas, que hoy requieren de modelos organizacionales de intervención diferentes, con mayor acento en la gerencia social, la planificación estratégica, la formulación y evaluación de proyectos.
Los cambios en la estructura social en estas últimas décadas trajeron aparejado un cambio en las políticas públicas, que pasaron de ser universales, a focalizadas, con micro planificaciones en el ámbito del desarrollo local, porque las realidades son diferentes, y los procesos son diferentes a los resultados. Hoy más que en otro tiempo, debemos evaluar nuestras políticas públicas no desde el clásico “costo-beneficio”, sino trabajar evaluando “costo-impacto”. No se trata de cuántas raciones de alimento entregamos en un comedor. Sin desdeñar el dato económico que organiza nuestra organización económico-financiera, lo central es evaluar cuántos chicos desnutridos menos tenemos, a partir de haber entregado esas raciones de comida. Este es un simple ejemplo que brindó la CEPAL en ocasión de una reunión de capacitación en la que estuvimos actores estatales del universo local,  hace ya muchos años en la Casa de la Provincia de Buenos Aires.
Los gobiernos municipales hoy diseñan sus proyectos a la medida de las necesidades de la comunidad local, solicitan colaboración a la Provincia, a la Nación, estrechan vínculos con otros municipios vecinos para afrontar dificultades de un modo más solidario.
Mario Testa señala que “la responsabilidad de las decisiones que afectan de manera tan significativa la vida de una sociedad no pueden ser tomadas sino por el Estado”[8].
El Estado municipal se revela como el “espacio social”, el “lugar social” donde se “encuentran” todos los actores. Podemos contribuir con nuestro accionar, y con la mejora de nuestra capacidad de gestión a reconocer el valor organizacional y  social que tiene una gestión participativa y cooperativa, con valores solidarios, donde existen actores comunitarios interactuando con actores estatales, sean locales, provinciales y/o nacionales.
Poder comunicar comportamientos predecibles, reglas claras, transparencia, orden (sin él no hay libertad para elegir), seguramente estaremos contribuyendo, no sólo con la construcción de ciudadanía, sino, fundamentalmente, con la inclusión social en todos los planos, que es la equidad como principio de justicia social.
Este trabajo comenzó y finaliza con una cita de Arturo Jauretche, quien en su libro “Basta de zonceras” escribe:
“...El arte de nuestros enemigos es desmoralizar, entristecer a los pueblos.
Los pueblos deprimidos no vencen. Por eso venimos a combatir por el país
alegremente. Nada grande se puede hacer con la tristeza”.
Nuestras convicciones siguen siendo esperanzas.

Bibliografía citada y de consulta

1)     TOFFLER, ALVIN, El Shock del Futuro, 1970,  Edit. Sudamericana,  edic. año 1999.
2)     GARCÍA, OSCAR, Profesor UNSAM, Ponencia  “La Universidad y su rol de interfase en el Desarrollo Local; el triple desafío entre Teorización, Gestión y Redificación”. En I Coloquio Regional – III Coloquio Local “Organizaciones de la Sociedad Civil, Estado y Universidad: Una articulación posible para pensar el desarrollo local”, en eje temático N° 2. Las Organizaciones de la Sociedad Civil como actores del espacio público – Modelos de Gestión. Año 2008. Pág. 1 a 5. Universidad Nacional de General San Martín, Provincia de Buenos Aires.
3)     MINTZBERG, HENRY, El Proceso Estratégico, Cap. II, El Estratega, apunte UNSAM, Carrera LODI, año 2002.
4)     TESTA, MARIO, Decidir en Salud: ¿Quién?, ¿Cómo? y ¿Por qué?, Salud Colectiva. 1007; 3(3):247-257.
5)     ELÍAS, JOAN Y MASCARAY, JOSÉ; Más allá de la Comunicación Interna, Edit. Gestión 2000.pág. 57
6)     Etkin, Jorge y Schvarstein, Leonardo; Identidad de las Organizaciones. Invariancia y Cambio, Edit. Paidós, Cap. 1, 2 y 4.
7)     Hasenfeld, Y.; Organizaciones al Servicio del Hombre, Biblioteca de la Salud, Secretaría de Salud, Fondo de Cultura Económica, México, Cap. IX, pág. 244 a 277.
8)     ABRAMZON, OSCAR, Usar la crisis para ser mejor, Ensayo, Diario Perfil, pág. 62/63, 1°.3.2009.
9)     COHEN ARAZI, SUSANA, Experiencia “Informar es Prevenir”, Municipio de Almirante Brown, Convocatoria Premio Provincial a la Innovación 2007: “Mecanismos de relación o articulación interjurisdiccional o interinstitucional en el ámbito de la administración pública municipal”, presentado en octubre de 2007, publicado en Banco de Proyectos de la Subsecretaría de la Gestión Pública, Secretaría Gral. de la Gobernación, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
10) BOZZANO, HORACIO, Territorios Posibles: Procesos, lugares y actores, año 2009, Presentación libro por el autor y Disertación a cargo del Dr. Jean-Jacques Girardot sobre las Redes mundiales Territoriesnet, Red Latinoamericana Territorios Posibles y Red Europea de Inteligencia Territorial ENTI, mayo de 2009, Country Club, Longchamps, organizado por Asociación Altos del Sur.
11) ULLOA, FERNANDO O., Psicología de las Instituciones, año 1966, Trabajo presentado en la Asociación Psicoanalítica Argentina en Buenos Aires, el 15.11.1966.
12) Bolman, Lee G., Deal Terrence E.; Organización y liderazgo, El arte de la decisión, Editorial Addison-Wesley Iberoamericana, año 1995, Cap. 1 y 2.
13) Petit, Francois; Psicosociología de las Organizaciones, Introducción a sus fundamentos teóricos y metodológicos, Editorial Herder, Barcelona, año 1984.
14) Rodríguez M., Darío; Diagnóstico Organizacional, 3ra. Edición, Editorial Alfaomega, Ediciones Universidad Católica de Chile, pág. 119 a 191.





[1] Toffler, Alvin, 1970, pág. 11.
[2] García, Oscar, 2008, pág. 2.
[3] Mintzberg, apunte UNSAM, año 2002, Cap. II. El Estratega.
[4] Testa, Mario, 2007, pág. 252
[5] Elías, Joan y Mascaray, José, año 2000, pág. 57
[6] Etkin, Jorge y Schvarstein, Leonardo; pág. 61

[7] Y. Hasenfeld, pág. 246
[8] Testa, Mario, 2007, pág. 251, op. Cit. (4)

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